Nowe Czyste Powietrze 2025. Wiadomo, co może się zmienić

Jarosław Guzal, redaktor naczelny Termomodernizacja.pl: W kwestii programu „Czyste Powietrze” – czy najgorsze ma Pan już za sobą, czy jeszcze przed sobą?

Robert Gajda, Zastępca Prezesa Zarządu NFOŚiGW: Przyznam, że chyba mam to już za sobą. Oczywiście spodziewaliśmy się fali krytyki i hejtu. Wiedzieliśmy, że grupy interesów, które straciły na wprowadzonych zmianach, będą próbowały zdyskredytować Zarząd Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej za podjęte decyzje.

Nie ukrywam jednak, że jestem trochę rozczarowany niektórymi reakcjami, na przykład Polskiego Alarmu Smogowego. Od początku mojej pracy w tej instytucji prowadziliśmy z nimi dialog i współpracowaliśmy dość blisko. Spotykaliśmy się regularnie, organizując konsultacje z udziałem przedstawicieli ministerstwa, organizacji pozarządowych oraz naszych pracowników. Celem tych spotkań było wypracowanie skutecznych rozwiązań, ponieważ wszyscy zdawaliśmy sobie sprawę, że po sześciu latach funkcjonowania programu „Czyste Powietrze” nadszedł czas na zmiany.

Tym bardziej, że sygnały o nieprawidłowościach pojawiały się już od dawna. Choć skala problemu może wydawać się niewielka – mówi się o 6 tysiącach wniosków – to w rzeczywistości oznacza 6 tysięcy ludzkich tragedii. To są osoby, które zaufały państwu i mechanizmowi, który powinien działać prawidłowo. Uważali, że postępują legalnie, a dziś stoją przed ogromnym problemem, ponieważ zatrzymaliśmy przelewy do firm, które podejrzewamy o nadużycia. Naszym celem jest uniknięcie podobnych sytuacji w przyszłości i odbudowanie zaufania obywateli do państwa.

Opóźnienia są niedopuszczalne

J.G.: Ma Pan zapewne świadomość, że 31 marca nowa odsłona programu musi ruszyć i każde niepowodzenie może mieć poważne konsekwencje?

R.G.: Tak, oczywiście. Doskonale zdajemy sobie z tego sprawę. Harmonogram jest bardzo napięty, ale niestety niektórzy mylnie zakładają, że reformę można wprowadzić z dnia na dzień – jakby wystarczyło machnięcie czarodziejską różdżką, by wszystko zaczęło działać od razu. To tak nie funkcjonuje. Reformę trzeba starannie przygotować. Najpierw musieliśmy przeprowadzić wstępne i główne konsultacje  aby w lutym złożyć wnioski do Europejskiego Banku Inwestycyjnego o środki z Funduszu Modernizacyjnego, a jednym z ich warunków były konkretne konsultacje społeczne. W październiku odbyły się prekonsultacje, a teraz, do 27 grudnia, prowadzimy oficjalne konsultacje. Zachęcam wszystkich zainteresowanych do zgłaszania uwag. Przypominam, że jest to projekt konsultacyjny, a nie jego ostateczna wersja, która ma wejść w życie 31 marca. 

Jeżeli ktoś uważa, że coś jest nie tak – niech zaproponuje swoje rozwiązanie. Pochylimy się nad tym i wspólnie zastanowimy się, w którym kierunku należy pójść. Stworzyliśmy pełną mapę działania: od złożenia wniosku, poprzez opracowanie reformy, aż po pełny proces legislacyjny, który musi przejść przez ministerstwo, radę nadzorczą i zarząd. Kolejnym krokiem jest przygotowanie nowego programu informatycznego. Pracujemy w krajowym systemie GWD, który wymaga poważnych zmian, takich jak wdrożenie nowych algorytmów czy ustandaryzowanie umów.

Szacujemy, że przygotowanie systemu zajmie około miesiąca, w optymistycznym scenariuszu trzy tygodnie. Następnie projekt trafi do wojewódzkich funduszy oraz banków, które zgodnie z umowami mają 60 dni na wdrożenie zmian. Wyliczamy, że tyle czasu będzie potrzebne, choć mamy nadzieję, że uda nam się to zrobić szybciej. Jednak w tym przypadku wolimy dmuchać na zimne.

Brak audytów energetycznych w programie Czyste Powietrze

J.G.: Porozmawiajmy teraz o nowych propozycjach w ramach programu „Czyste Powietrze”, bo jest tam kilka istotnych elementów. Szczerze mówiąc, obawiam się braku audytów i ich marginalizacje w procesie termomodernizacji. Rozumiem argument, że audyty nie funkcjonowały dobrze, ale jeśli teraz wprowadzimy instytucję oceny energetycznej, może być tylko gorzej – więcej przypadkowych osób, więcej partykularnych interesów. Przecież można by stworzyć dobrze przeszkoloną, wyspecjalizowaną grupę zawodową, która działałaby profesjonalnie i uczciwie. Tak naprawdę nie potrzeba aż tak wielu takich osób żeby „obsłużyć” ten rynek. 

R.G.: Problem polega na tym, że mamy złe doświadczenia z obecnymi audytorami. Mieliśmy sytuacje, w których audyty można było kupić w internecie za 200–300 zł. Były one fałszowane i nie miały nic wspólnego z rzeczywistością. Teraz świadectwa charakterystyki energetycznej działają na podobnej zasadzie, ale wprowadzamy obowiązek, aby osoba przeprowadzająca ocenę była obecna na miejscu przedsięwzięcia. Chcę podkreślić, że ocena energetyczna to będzie nasz dokument, szyty na miarę potrzeb programu i sporządzany według naszej metodyki.  Będzie towarzyszyć temu dokładna „checklista”, a operator będzie pilnował, by wszystko było wykonane zgodnie z procedurami. Dodatkowo powstanie protokół i dokumentacja zdjęciowa, które potwierdzą osiągnięcie efektu ekologicznego.

Świadectw vs. audyty

J.G.: Kiedy porównuję dwa „światy” – audytorów i osoby wystawiające świadectwa energetyczne – uważam, że w świecie świadectw dzieje się więcej nieprawidłowości. Przykłady? Świadectwa za 99 zł oferowane podczas „Black Friday” – to pokazuje skalę problemu. Pomimo tego audytorzy wypadają na tym tle lepiej.

R.G.: Nie zamykamy się na żadne rozwiązania. Jeżeli okaże się, że powrót do audytorów jest lepszym rozwiązaniem, pójdziemy w tym kierunku. Na dziś rola audytorów zawiodła. Sami audytorzy przyznawali, że mieli problem z tanimi, fałszywymi audytami, które nie spełniały żadnych standardów. Dlatego teraz wprowadziliśmy warunek obecności osoby na miejscu prowadzonego przedsięwzięcia – będzie to obowiązkowe. Niezależnie od tego, czy chodzi o audytora, czy o świadectwo energetyczne, kluczowe jest odpowiednie przygotowanie procesu i „checklisty” prac do wykonania. Chcemy, żeby ludzie wiedzieli, co muszą zrobić, w jaki sposób to zrobić i żeby osiągnęli efekt ekologiczny bez ryzyka „rachunków grozy”.

Kluczowa rola operatorów

J.G.: W nowym systemie, który proponujecie, kluczowa jest rola operatora.

R.G.: Dokładnie tak. To najważniejsza rola.

J.G.: Czy istnieje koncepcja, że każda inwestycja termomodernizacyjna w programie „Czyste Powietrze” będzie realizowana pod nadzorem operatora, czy dotyczy to raczej tylko największych, kompleksowych projektów?

R.G.: Rola operatora jest przewidziana głównie przy największych inwestycjach, które kwalifikują się do najwyższego poziomu dofinansowania. W przypadku średniego poziomu dofinansowania rola operatora może się pojawić, ale nie będzie obligatoryjna. Natomiast przy najniższym poziomie dofinansowania rola operatora nie będzie w ogóle uwzględniana.

Na tę chwilę tak to wygląda, ponieważ zdajemy sobie sprawę, że w przypadku największych inwestycji, gdzie w grę wchodzą duże kwoty, ktoś musi je odpowiednio zabezpieczyć. Mamy już doświadczenia, w których beneficjenci podpisywali dokumenty podsunięte przez wykonawców, potwierdzając realizację inwestycji, o której nawet nie mieli pojęcia. Był to poważny problem. Teraz, inwestycja zakończy się protokołem sporządzonym przez operatora, który potwierdzi, że wszystko zostało wykonane zgodnie ze świadectwem energetycznym oraz że osiągnięto zamierzony efekt ekologiczny. Do tego trzeba będzie dołączyć zdjęcia dokumentujące cały proces. To niezwykle istotne, ponieważ w takim układzie odpowiedzialność spada także na operatora. Jeśli po kontroli okaże się, że w budynku pojawił się „kopciuch”, wrócimy do protokołu. Jeżeli zdjęcia potwierdzą, że „kopciucha” nie było, odpowiedzialność będzie leżała po stronie beneficjenta. Jeśli jednak dokumentacja zdjęciowa nie będzie istnieć, odpowiedzialność spadnie na operatora, który będzie musiał się z tego rozliczyć lub zwrócić otrzymaną kwotę dotacji.

Kilka słów o operatorach w programie Czyste Powietrze

J.G.: Jeśli ocena energetyczna ma zastąpić audyt, to czy operator ma pełnić funkcję gwaranta jakości? Taka jest koncepcja? 

R.G.: Podstawową rolę w systemie będą pełniły gminy, a do tego dołączą zewnętrzni operatorzy. Na pewno nie mogą to być wykonawcy, ponieważ pilotaże pokazały, że kierują się oni wyłącznie własnym interesem.

Operatorzy będą funkcjonować jako punkty zaufania publicznego. Planujemy również zaangażować banki, które wyraziły zainteresowanie współpracą. Banki mają swoje oddziały w całym kraju, zajmują się już kredytami ekologicznymi i dysponują narzędziami, których my nie posiadamy. Mogą kontrolować zarówno wykonawców, jak i beneficjentów, weryfikować zdolności kredytowe, działalność firm oraz płacenie podatków. Banki będą mogły również wspierać prefinansowanie inwestycji. Co istotne, pieniądze nie będą już wypłacane bezpośrednio wykonawcom, lecz trafią na specjalne, celowe konta beneficjentów w bankach.

Operator będzie pełnił rolę koordynatora, swoistego audytora, który będzie odpowiedzialny za środowisko charakterystyki energetycznej danej inwestycji. Na naszych stronach internetowych pojawi się lista zaufanych firm, z którymi operator będzie mógł współpracować.

Operator uda się do beneficjenta, przedstawi możliwe rozwiązania we współpracy z konkretną firmą wykonawczą, ale beneficjent ma pełne prawo powiedzieć „nie” i wybrać swojego własnego wykonawcę. W takim przypadku to beneficjent bierze na siebie ryzyko związane z wyborem wykonawcy. Operator natomiast zastrzega sobie prawo odmowy wypłaty środków, jeśli prace nie zostaną wykonane zgodnie z wymaganiami.

W przypadku prefinansowania bank będzie mógł kontrolować obie strony – zarówno beneficjenta, jak i wykonawcę. Natomiast przy płatności końcowej operator będzie musiał potwierdzić realizację inwestycji na podstawie protokołu. Jeśli prace nie zostaną wykonane prawidłowo, środki nie zostaną wypłacone.

Kiedy konkurs na operatorów w programie Czyste Powietrze?

J.G.: Ile powinno w Polsce powinno być takich operatorów?

R.G.: Moim zdaniem im więcej, tym lepiej. Dużo będzie zależało tu też od gmin. Gminy wejdą w ten system obligatoryjnie, ale są regiony, w których zainteresowanie rolą operatora będzie większe. Przygotowanie bazy programu „Czyste Powietrze” oraz połączenie jej z Centralną Ewidencją Emisyjności Budynków (CEEB) ułatwi dotarcie do beneficjentów.

Na chwilę obecną mamy 86% gmin, które przystąpiły do programu jako punkty konsultacyjne. Nie spodziewamy się jednak, że znacznie więcej gmin zdecyduje się na rolę operatorów już na samym początku. Początkowo będzie ich mniej, ponieważ gminy muszą zobaczyć, z czym wiąże się ta funkcja. Kwota wynagrodzenia jest jednak zachęcająca – ponad 1700 zł za każdy wniosek, co stanowi 8-10 razy więcej niż obecnie.

J.G.: Kiedy planowane ogłoszenie konkursu na operatorów?

R.G.: Planujemy ogłoszenie konkursu bliżej końca lutego. Operator musi dokładnie wiedzieć, do jakiego programu startuje. Konsultacje trwają do 27 grudnia, później musimy odpowiedzieć na pytania oraz przedstawić gotowy wniosek do ministerstwa. Chcemy cały program zamknąć najpóźniej do końca stycznia, a w lutym ogłosić konkurs.

Wykonawcy kompleksowej termomodernizacji

J.G.: Co z firmami, które już teraz obsługują klientów od A do Z w ramach kompleksowej termomodernizacji? Wiele firm o tym profilu na rynku się pojawiło. 

R.G.: Takie firmy będą mogły uczestniczyć w programie, pod warunkiem że wzbudzą zainteresowanie operatorów oraz gmin w swoich regionach. Większość gmin dobrze zna lokalnych wykonawców, co jest ich dużym atutem. Warto podkreślić, że część inwestycji nadal będzie realizowana bez operatorów. Na trzecim poziomie dofinansowania rola operatora będzie obligatoryjna, na drugim poziomie może wystąpić, ale nie jest wymagana, natomiast na pierwszym poziomie dofinansowania operator nie będzie zaangażowany. Pracy na pewno wystarczy dla wszystkich.

Głównym problemem programu „Czyste Powietrze” jest obecnie brak wykonawców. W ciągu sześciu lat udało się zrealizować około 450 tysięcy wymian „kopciuchów”, co daje średnio 90 tysięcy rocznie. Jeśli chcemy osiągnąć poziom 2-3 milionów domów do 2029 roku, to przy obecnej liczbie wykonawców jest to po prostu nierealne.

J.G.: Czyli to wykonawcy zadecydują o tym, czy uda się zrealizować plan?

R.G.: W moim zdaniem to będzie ważne. Wiele firm wykonawczych zrezygnowało z programu z powodu problemów z płatnościami i przeniosło się do innych sektorów. Teraz jednak rentowność w programie „Czyste Powietrze” będzie bardziej realna, ponieważ wprowadziliśmy maksymalne ceny. Nie może być tak, że średnia marża w budownictwie wynosi 5-10%, a w programie firmy zarabiały kilkadziesiąt procent. To prowadziło do nadużyć, które musimy wyeliminować.

Audytorzy i firmy wykonawcze jako operatorzy?

J.G.: Czy istnieje opcja, że operatorami zostaną firmy wykonawcze?

R.G.: Nie, nie mogą nimi być. Doświadczenia z pilotażu jednoznacznie pokazały, że firmy wykonawcze nie powinny pełnić roli operatorów. Musimy tego pilnować i upewnić się, że nie powstaną stowarzyszenia założone dwa, trzy czy cztery miesiące wcześniej, które miałyby obejść przepisy.

Wiemy, że istnieje pokusa, by firmy stworzyły swoje „NGO-sy” i w ten sposób próbowały omijać zasady. Dlatego pojawią się konkretne wymagania, takie jak minimalny okres działalności. Szczegóły są jeszcze dopracowywane, ale musimy się odpowiednio zabezpieczyć.. Nie możemy dopuścić do sytuacji, w której wykonawca sam siebie kontroluje – to byłoby zbyt duże ryzyko.

J.G.: A co w sytuacji, gdy zgłosi się audytor energetyczny? Czy może on zostać operatorem?

R.G.: Jeżeli spełni określone warunki, to nie widzę przeszkód, żeby audytor energetyczny pełnił rolę operatora.

Potrzeba rąk do pracy

J.G.: Skoro celem jest obsłużenie 1,6 miliona inwestycji do 2029 roku, potrzebujemy sporej liczby operatorów. Rozmawiałem z firmami, które deklarują, że są w stanie zrealizować 100, 200, a nawet 500 umów rocznie. Szacuję, że potrzeba nam około 2000 świetnie przeszkolonych osób.

R.G.: Obecnie mamy około 2000 gmin, które pełnią funkcję konsultacyjną w programie. Jednak same gminy nie wystarczą, dlatego musimy wdrożyć model hybrydowy. Moim zdaniem oprócz gmin, w każdym województwie powinno działać dodatkowo od trzech do pięciu operatorów. Dzięki temu stworzymy realną szansę na obsłużenie całego rynku.

Kolejnym krokiem będzie połączenie   Centralnej Bazy Czystego Powietrza z CEEB. Będziemy dzięki temu dokładnie wiedzieć, gdzie znajdują się „kopciuchy” i gdzie występuje ubóstwo energetyczne. Gminy, korzystając ze swoich działań socjalnych, będą mogły wskazać miejsca, w których pomoc jest najbardziej potrzebna. Większość osób i tak będzie zgłaszała się do gmin, ponieważ to dla nich najprostsza droga.

J.G.: A nie obawia się Pan, że tych NGO-sów nie wystarczy, aby obsłużyć cały program?

R.G.: Rola operatorów nie ogranicza się wyłącznie do NGO-sów. Do programu włączamy również banki, które już teraz są zainteresowane udziałem. Banki posiadają oddziały w każdym województwie, a ich doświadczenie w finansowaniu inwestycji ekologicznych jest ogromne.

J.G.: Czyli banki będą pełniły funkcję operatorów?

R.G.: Zgadza się. Banki będą miały swoich pracowników i specjalistów, którzy zajmą się tym procesem. Bank Ochrony Środowiska posiada już pewne doświadczenie w tym zakresie, ale nie możemy ograniczyć się tylko do jednego banku,. Wszystkie banki będą miały możliwość uczestniczenia w przetargu, a ten, który złoży najlepszą ofertę, zostanie operatorem.

Co zachęci potencjalnych beneficjentów do wzięcia udziału w programie Czyste Powietrze?

J.G.: Programu „Czyste Powietrze” ma na celu stałe poszerzanie grupy odbiorców. Co w jego nowej odsłonie będzie elementem zachęcającym potencjalnych beneficjentów? 

R.G.: Przede wszystkim stawiamy na pełną termomodernizację. Chcemy edukować społeczeństwo, że samo wymienienie „kopciucha” na nowy piec niewiele zmienia. Jeżeli budynek nie spełnia odpowiednich standardów energetycznych, to zużycie energii pozostanie bardzo wysokie – niezależnie od rodzaju źródła ciepła.

Kluczowe jest odwrócenie tego podejścia. Termomodernizacja umożliwi dobór minimalnego, optymalnego źródła ciepła, co w konsekwencji przełoży się na niższe koszty użytkowania domu. To jest główny kierunek zmian, który proponujemy.

J.G.: Ale wiele osób po prostu nie stać na takie inwestycje. Co nowa wersja programu oferuje takim osobom?

R.G.: W nowej edycji programu wprowadzamy wsparcie skierowane specjalnie do najuboższych. Wcześniej funkcjonowało prefinansowanie na 50 proc. kosztów, ale niestety stało się ono źródłem licznych nadużyć. Program miał wspierać najbiedniejszych, tymczasem okazało się, że z najwyższego poziomu dofinansowania korzystało 40% wnioskodawców, mimo że realne ubóstwo energetyczne w Polsce dotyczy około 10% społeczeństwa.

Dziś naszym priorytetem jest oddzielenie oszustw od rzeczywistych potrzeb. Najubożsi otrzymają realne wsparcie, a operator będzie nadzorował cały proces inwestycji. To nie będzie już przedstawiciel, który „obieca wszystko”, ale osoba, która faktycznie pomoże w realizacji przedsięwzięcia.

To nie koniec dotacji 100% w programie Czyste Powietrze

J.G.: Czy 100% dofinansowania pozostanie?

R.G.: Tak, ale wyłącznie dla osób najuboższych. Uważam jednak, że beneficjent, który wnosi choćby 10% wkładu własnego, jest bardziej zmotywowany do pilnowania jakości prac oraz terminowości wykonania inwestycji. Niestety, gdy wszystko jest za darmo, pojawiają się nadużycia i brak troski o jakość realizacji.

J.G.: A co z czasem rozpatrywania wniosków i ich rozliczania? To była główna bolączka jego wcześniejszej odsłony.

R.G.: To prawda. Wcześniej wnioski były przyjmowane, ale nie rozpatrywane, ponieważ brakowało finansowania. Na początku tego roku zinwentaryzowaliśmy  prawie 200 tysięcy nierozpatrzonych wniosków  z roku 2023 zostawionych przez naszych poprzedników opiewających na kwotę 2,6 miliarda złotych.

Teraz udało nam się znacznie przyspieszyć ten proces, ale też zwiększyła się liczba wniosków Wcześniej  wpływało średnio 3-4 tysiące wniosków tygodniowo, natomiast obecnie jest to już prawie 6 tysięcy. Wojewódzkie fundusze zobowiązały się do rozpatrzenia wszystkich zaległych wniosków do końca marca, aby można było ruszyć z programem na czysto, bez zalegających starych wniosków.

Kiedy wdrożymy system z operatorami, ustandaryzowanymi umowami i kompletnymi wnioskami, cały proces stanie się znacznie bardziej efektywny. Operator będzie pierwszą osobą, która zweryfikuje poprawność realizacji inwestycji, co zdecydowanie przyspieszy końcowe rozliczenie.

Zapraszamy także na wywiad z Krzysztofem Bolestą, sekretarzem stanu w Ministerstwie Klimatu i Środowiska: K. Bolesta: Program “Czyste Powietrze” wraca w marcu. ETS2 chcemy mieć w 2030 roku